Инициативное бюджетирование закрепилось в повестке Минфина России 10 лет назад. За эти годы в 76 субъектах страны были реализованы свыше 150 тысяч проектов общей стоимостью около 186 миллиардов рублей, как минимум треть жителей России воспользовалась их результатами. Механизм прошел несколько важных этапов развития, о которых журналу «Бюджет» рассказал Тигран Александрович Багдасарян, начальник отдела методологии открытости и статистики государственных финансов Департамента бюджетной методологии Минфина России.
— Тигран Александрович, термин «инициативное бюджетирование» появился в нашей стране в 2014 году. Но когда его основы были закреплены законодательно?
— Правовые основы для реализации проектов инициативного бюджетирования на муниципальном уровне были закреплены в 2020 году. Именно тогда были внесены поправки в Бюджетный кодекс и изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Все эти годы шло ежегодное преумножение достигнутых показателей и расширение регионального охвата. Если в 2015 году, на старте, в реализацию практик инициативного бюджетирования было вовлечено только семь регионов, то уже через год — 27, а в 2017 году — 57. Количество реализованных проектов только за первые три года выросло в шесть раз, а за весь срок реализации программы — в 11 раз.
Ежегодно Минфин России проводит мониторинг развития и реализации практик инициативного бюджетирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях. По результатам анализа 2023 года в 76 регионах утверждены 160 НПА, предусматривающих использование данного механизма. Из них 90 включают мероприятия по реализации проектов инициативного бюджетирования в состав государственных программ субъектов РФ. Проекты ИБ включены в программы по следующим направлениям:
- «Формирование комфортной городской среды» — 13;
- «Комплексное развитие сельских территорий» — 6;
- «Развитие экономики и промышленности» — 3;
- «Развитие транспортной системы» — 2;
- «Развитие образования» — 2;
- «Развитие культуры и туризма», «Содействие занятости населения», «Развитие физической культуры и спорта», «Социальная защита населения» и «Экология» — по 1.
— Какие практики инициативного бюджетирования чаще всего используют субъекты РФ?
— В 2022 году на территории 76 субъектов РФ поддерживалось 439 практик (141 региональная и 298 муниципальных), предусматривающих участие граждан в принятии решений о расходовании бюджетных средств. При этом к традиционным практикам инициативного бюджетирования можно отнести 334, остальные 105 носят специализированный характер или являются смежными практиками ИБ.
К традиционным практикам инициативного бюджетирования, как правило, относятся те, которые основаны на таких инструментах, как программа поддержки местных инициатив, народный бюджет, инициативные проекты и работа бюджетных комиссий. К числу смежных можно отнести, например, новую практику поддержки проектов местных инициатив, направленных на развитие туризма в муниципальных образованиях Республики Дагестан. К этой же группе также относятся практики бюджетной поддержки проектов самообложения граждан, развития института сельских старост, территориального общественного самоуправления.
— Есть ли различия в тех процедурах, которые применяются для сбора проектных предложений граждан? Какие из них используют чаще всего?
— Несмотря на темпы развития цифровизации и распространение среди населения цифровых и электронных инструментов, основным способом подачи и обсуждения гражданами своих проектов остаются очные встречи, обсуждения, анкетирование, опросы и сбор подписей. Инициативное бюджетирование — это живой инструмент, основным критерием успеха которого можно назвать именно взаимодействие граждан в ходе определения проблем и поиска оптимального способа их решения. При этом цифровые инструменты также набирают популярность, особенно отчетливо это заметно в крупных и густонаселенных городах страны, где порой сложно обеспечить физическое взаимодействие всех жителей.
Инициативное бюджетирование — это живой инструмент, основным критерием успеха которого является взаимодействие граждан в ходе определения проблем и поиска оптимального способа их решения
Что касается отбора проектов, то и здесь наиболее распространенными механизмами является именно очное участие граждан: очные голосования на сходах, собраниях и конференциях, такие форматы использованы в 32 процентах случаев. Второй по популярности — отбор проектов, проводимый специально созданным коллегиальным органом, в том числе с привлечением к его работе заинтересованных граждан, так поступают в 23 процентах случаев. Онлайн-процедуры, такие как интернет-голосование, составляют 12 процентов от всех применяемых процедур отбора.
— Сильно ли отличается количество проектных идей граждан, количество зарегистрированных для участия в конкурсе заявок и собственно заявок-победителей, которые прошли конкурсный отбор?
— Такие статистические данные субъекты РФ формируют самостоятельно, в зависимости от применяемых подходов. В некоторых регионах такая статистика не ведется вовсе, а учитывается лишь количество внесенных и прошедших технический анализ проектных предложений.
Исходя из предоставленной регионами информации, в 2022 году гражданами было сформулировано более 258,1 тысячи проектных идей, из них 41,6 тысячи зарегистрированы в качестве поданных проектных заявок, рассмотренных и одобренных гражданами. Из всех зарегистрированных заявок реализовано 29,4 тысячи проектов.
Тут важно отметить, что на этапе обсуждения проектных идей с жителями определенной территории, а также на этапе проведения предварительного технического анализа обнаруживается, что многие проектные идеи граждан дублируются. Поэтому в дальнейшем они объединяются в один или несколько комплексных проектных предложений для последующего участия в конкурсном отборе.
— Расскажите о наиболее популярных источниках финансирования проектов.
— В 2022 году общая стоимость всех реализованных в 76 субъектах РФ проектов инициативного бюджетирования составила 44,46 миллиарда рублей, из них более 93 процентов обеспечены за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ. В структуре бюджетных источников вклад бюджетов регионов является основополагающим. В 2022 году он составил 23,9 миллиарда рублей — 53,74 процента от совокупной стоимости проектов. Объем средств федерального бюджета, предусмотренных в рамках госпрограммы «Комплексное развитие сельских территорий» и федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», в финансировании практик ИБ в 2022 году составил 9,96 миллиарда рублей (22,41 процента). Вклад муниципальных бюджетов вырос и составил 7,55 миллиарда рублей (16,99 процента от общей стоимости проектов ИБ, реализованных в 2022 году).
Общий объем средств софинансирования проектов инициативного бюджетирования от граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе с учетом объема инициативных платежей, составляет 3,05 миллиарда рублей (6,86 процента). Из них инициативные платежи граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — 802,3 миллиона рублей.
Подчеркну, что за последние восемь лет стоимость проектов инициативного бюджетирования увеличилась более чем в 18,5 раза — с 2,4 миллиарда рублей в 2015 году до 44,5 миллиарда рублей в
— Отличаются ли критерии конкурсного отбора в разных субъектах РФ?
— Каждая региональная или муниципальная практика создается и реализуется в целях решения определенных задач и проблем, соответствующих особенностям той или иной территории. Исходя из этого, те или иные критерии конкурсного отбора в разных регионах и разных муниципальных образованиях имеют соответствующий вес или не учитываются вовсе. Но базовым принципом, которого придерживаются все регионы и муниципалитеты при разработке системы критериев конкурсного отбора, является оценка степени участия населения в выдвижении и обсуждении проектов инициативного бюджетирования. В том числе учитывается участие представителей уязвимых или иных приоритетных в рамках практики групп населения. При этом критерии должны обеспечивать максимальное соответствие результатов отбора проектов целям практики инициативного бюджетирования.
Базовый принцип всех регионов и муниципалитетов при разработке критериев конкурсного отбора — это оценка степени участия населения в выдвижении и обсуждении проектов инициативного бюджетирования
— Итак, проект победил в конкурсе. Что дальше? Как организовано сопровождение процесса инициативного бюджетирования?
— Как правило, сопровождение практик инициативного бюджетирования осуществляют проектные центры. Под проектным центром понимается организация, подразделение органа государственной власти субъекта РФ или ОМСУ, реализующее практику инициативного бюджетирования. К нему также относятся учреждения, выполняющие методологическую, исследовательскую, аналитическую, мониторинговую, образовательную, консультационную деятельность и иные функции. В большинстве российских практик мероприятия ИБ сопровождают сотрудники органов власти, ответственные за реализацию механизма.
В ряде регионов задачи сопровождения переданы в подведомственные учреждения органов власти, НКО, ресурсные центры поддержки ТОС или ассоциации муниципальных образований. По итогам анализа результатов 2022 года развитие и поддержку практик инициативного бюджетирования оказывали 23 региональных и 20 муниципальных проектных центров, не являющихся структурными подразделениями органов государственной или местной власти.
— Минфином России разработаны Методические рекомендации по подготовке и реализации практик инициативного бюджетирования. Последняя редакция датирована 5 декабря 2023 года. Чем они принципиально отличаются?
— Указанные методические рекомендации являются единым универсальным документом, направленным на разъяснение общих подходов реализации данного механизма. Они представляют собой вспомогательный инструмент в целях выбора эффективных способов организации практики в соответствии с нормами федерального законодательства на тех территориях, где ранее не применялись инструменты участия граждан в бюджетном процессе. Методические рекомендации описывают общие принципы и подходы по организации практики инициативного бюджетирования на определенной территории, предлагают базовые типовые модели практик. В них в том числе приведены модельные нормативные правовые акты, которые разработаны на основе многолетнего опыта реализации инструмента и могут быть приняты в муниципальных образованиях для быстрого и эффективного старта практики.
В целях обеспечения актуальности методических рекомендаций Минфин России регулярно дорабатывает документ с учетом поступающих вопросов от регионов и муниципалитетов, а также изменений и новаций в практике участия граждан в бюджетном процессе.
— У Минфина России есть планы по дальнейшему развитию инициативного бюджетирования?
— Одной из актуальных задач, стоящих сегодня перед инициативным бюджетированием, является цифровизация инфраструктуры всего механизма и системы взаимодействия участников процессов. Уже сейчас на портале моифинансы.рф организован цифровой мониторинг реализации практик ИБ. Это крайне важная работа, которая даст регионам, муниципалитетам и гражданам актуальную информацию. В том числе позволит обеспечить своевременное выявление проблем, подбор необходимых инструментов и подходов для их решения на федеральном уровне.
Кроме того, в рамках межведомственного взаимодействия Минфина России, Минцифры России и АСИ в трех субъектах РФ (в Красноярском крае, Калининградской и Ивановской областях) проходит пилотная апробация технических решений по реализации практики инициативных проектов на ЕСИА «Госуслуги». Это изменит инициативное бюджетирование, внедрит его в привычную для большинства граждан цифровую среду, что в положительном ключе скажется на территориальном развитии и уровне вовлеченности граждан в жизнь своего города.
При этом важно отметить, что инициативное бюджетирование — живой инструмент с высокой степенью физического участия граждан в конкурсных процедурах. Зачастую жители хотят лично участвовать в рассмотрении и отборе проектов, направленных на решение их наиболее насущных проблем. Это видно по итогам исследований последних лет. Поэтому одной из главных задач в рамках цифровизации остается сохранение проверенных временем и людьми инструментов, позволяющих выстроить эффективный канал коммуникации населения и власти.
Подготовила М. С. Михайлова
